Censo de facto 2024: ¿incapacidad estadística y preludio de pugna distributiva?
Después de más de seis años de planificación, organización y tres postergaciones (2018, 2020 y 2022) por motivos técnicos, operativos y políticos, finalmente comenzamos a conocer los resultados del censo 2024, aunque de manera progresiva en los próximos ocho meses.
El Instituto Nacional de Estadística (INE) acaba de divulgar el conteo de población preliminar y contempla publicar en diciembre los datos sobre circunscripciones electorales, y recién en abril del próximo año los datos socioeconómicos y demográficos definitivos. No obstante, la Ley 1492 establece que, con base en datos oficiales, el ejecutivo debe distribuir los recursos de coparticipación tributaria a partir de septiembre y remitir la información al órgano electoral conforme a esa fecha para la elaboración del proyecto de ley de distribución de escaños parlamentarios.
Sin duda, esto marca el inicio de una fase en la que la confiabilidad y oportunidad de la información censal son críticas, no solo para la asignación de recursos fiscales y escaños, sino también para la formulación de políticas públicas y estrategias de desarrollo en el sector privado. Por ello, es importante aproximarnos a la confiabilidad del censo a la luz de la experiencia internacional, examinando algunos aspectos sobre sus limitaciones metodológicas, la capacidad del INE y las posibles implicaciones en la distribución de recursos fiscales.
Limitaciones metodológicas
El operativo estadístico siguió la modalidad de facto, contabilizando a las personas presentes en una vivienda en un solo día en centros urbanos y hasta tres días en áreas dispersas, sin considerar su domicilio habitual. Esta práctica, vigente solo en Bolivia y Paraguay desde el siglo pasado, fue abandonada en la mayoría de los países de Latinoamérica, donde ahora se prefiere la modalidad de jure, que registra a las personas según su lugar de residencia habitual durante un período más extendido.
El censo de facto presenta serias restricciones. De acuerdo con Villacis, además de paralizar el país y generar un perjuicio económico significativo, su coordinación logística es compleja, la cantidad de censistas inmanejable, y la calidad de la recolección de datos deficiente. Esto conduce tanto a información incompleta entre residentes habituales como desfasada en áreas dispersas.
Dado que algunas transferencias fiscales se basan en la población censada en un solo día, existe un incentivo para inflar el conteo censal, lo que provoca desplazamientos forzados, conflictos regionales, y posiblemente mayor conteo de personas con residencia temporal en otras zonas, así como dobles registros en áreas dispersas.
El método tradicional de recolección de datos mediante entrevistas cara a cara, utilizado tanto en censos de facto como de jure, presenta desventajas notables como altos costos, complejidad administrativa y largos tiempos de procesamiento.
En Bolivia, el censo de facto tuvo un costo de 5.6 dólares per cápita, más elevado que los censos de jure recientes en Argentina (2.4), Brasil (2), Chile (3.1) y Ecuador (5). En 2012, a pesar de contar con nuevas tecnologías, la publicación de los datos finales demoró diecinueve meses, superando las recomendaciones internacionales. Esta demora sigue siendo un riesgo latente que depende de la capacidad del INE y la voluntad política del gobierno.
Mejores alternativas metodológicas abandonadas
Desde la conclusión del primer censo del Estado Plurinacional realizado en 2012, el INE tuvo la oportunidad de planificar y adoptar metodologías más avanzadas, que habrían mejorado la calidad del censo sin paralizar el país ni requerir un despliegue masivo de encuestadores.
Una opción era el auto empadronamiento por correo o internet como complemento al censo tradicional, lo que habría reducido costos significativamente, como se hizo en Argentina, República Dominicana y Venezuela. Sin embargo, esta alternativa no fue adoptada, ni siquiera en las principales ciudades, a pesar de las bajas tasas de analfabetismo reportadas en Bolivia.
El Ministerio de Planificación de Desarrollo tuvo más de una década para impulsar registros completos de direcciones domiciliarias y la penetración total de internet en coordinación con las entidades correspondientes, pero estos esfuerzos no se materializaron lamentablemente.
Otra opción más económica y de mayor calidad y oportunidad para el proceso censal habría sido el uso de registros administrativos existentes en entidades públicas, como, por ejemplo, el registro civil y los registros de empleo, viviendas y educación. Este método, que cuesta en promedio diez centavos de dólar por persona, ofrece resultados continuos y anuales sin necesidad de operativos de campo.
Países como Argentina, Brasil, Chile y Ecuador han avanzado en su uso, mientras que, en economías avanzadas como los países nórdicos y Uruguay, la integración de diversas fuentes administrativas (de población, inmuebles y empresas) es común.
En Bolivia, se esperaba el uso de registros administrativos después de que el INE anunciara en la Conferencia de Estadística de las Américas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) hace más de siete años su fortalecimiento y priorización en dieciocho instituciones públicas. Sin embargo, hasta la fecha no se han visto avances sustanciales, y la integración de registros administrativos sigue siendo un proceso complejo que, dada la capacidad estadística del INE, podría llevar años sino décadas.
Aunque el gobierno destacó reiteradamente el carácter técnico del censo de facto y su adhesión a altos estándares internacionales de calidad, es evidente que no se consideraron con la profundidad necesaria sus desventajas técnicas y operativas durante los más de seis años de preparación ni las alternativas de mejor calidad durante más de una década.
Falta de capacidad y voluntad institucional
La capacidad de los sistemas estadísticos en Bolivia ha sido un desafío constante. Un estudio de Dargent en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizado entre 2015 y 2016 situó al país, junto a El Salvador y Guatemala, entre los de menor capacidad en términos de recursos financieros, humanos, tecnológicos y físicos del INE, así como en cuanto a su normativa, prácticas institucionales, metodologías y difusión de información. Además, se advirtió sobre “la injerencia política en las actividades del INE, afectando la contratación y despido de personal clave”.
En contraste, según últimas mediciones de Villacís, países como Argentina y Ecuador lograron reorientar sus censos hacia la modalidad de jure en apenas dos años, gracias a su mayor capacidad estadística e innovación tecnológica, tras desechar los censos de facto originalmente previstos para 2020. Igualmente, Panamá que, a pesar de solo superar a Bolivia en innovación, logró impulsar su menor desempeño estadístico para realizar un censo de jure en 2023. Otros países como Guatemala, Honduras y República Dominicana, con capacidades similares a las de Bolivia, adoptaron esta modalidad desde inicios del siglo.
Esto evidencia que el INE, incluso durante la última postergación del censo 2022 de casi dos años, careció de la voluntad institucional necesaria para reorientarse hacia un censo de jure como resultado de mayores innovaciones tecnológicas que potencien su baja capacidad estadística. Así, los usuarios de la información censal, tanto del sector público como privado, siguen dependiendo de una institución que insiste en realizar censos de facto costosos y de dudosa fiabilidad, contribuyendo a generar distorsiones en distintos ámbitos de la sociedad que, en última instancia, afectan el bienestar de la población.
Implicaciones distributivas de recursos fiscales
Las distorsiones en la distribución de recursos de coparticipación son evidentes. Un estudio de Roseth en el BID sobre discrepancias en los datos de población del censo de facto de 2001 reveló que, aunque el INE estimó una omisión de conteo del 3.8%, las diferencias entre los datos de población de 2001 y los datos actualizados (mediante retroproyecciones basadas en el censo de 2012) resultaron en una mala distribución de 635 millones de dólares entre 2004 y 2012. Esta ineficiencia de asignación resultó más elevada que en Ecuador y El Salvador, afectando especialmente a los municipios que terminaron con una población mayor que lo registrado en el dato usado para las trasferencias, lo que provocó pérdidas promedio en la coparticipación tributaria desde 12% hasta 32%.
Si se realiza una evaluación similar de los datos de población de 2012 y 2024, existe el riesgo de identificar mayores ineficiencias en los periodos intercensales 2012-2024 y 2024-2034, frente a los defectos de calidad señalados en los censos de facto. Este riesgo se agrava considerando el controvertido censo de facto de 2012, marcado por omisiones y resultados inconsistentes. No obstante, habrá que esperar hasta el próximo año para disponer de productos estadísticos clave del censo 2024, como la omisión censal y las proyecciones de población, y así poder evaluar adecuadamente los resultados de los censos de facto de 2012 y sus implicaciones distributivas hasta el presente.
En suma, la persistencia del INE en realizar censos de facto ante su falta de capacidad estadística e innovación podría contribuir a generar una distribución inadecuada de recursos fiscales durante más de tres décadas (2001-2034), exacerbando conflictos distributivos, inestabilidad política y desigualdades regionales. Esto obliga a los usuarios del censo a depender de información imprecisa en sus funciones planificación, provisión de servicios públicos, representación ciudadana, y desarrollo de mercados. Sin una profunda reforma del INE que le otorgue independencia del poder político y fortalezca su capacidad institucional, acompañada de una auditoría técnica rigurosa del censo 2024 bajo una instancia nacional independiente de consulta y coordinación técnica de alto nivel, Bolivia continuará a merced de distorsiones estadísticas y falsas narrativas de cambio y bienestar.
* Tito Armando Velasco, economista, ex asesor regional en Estadísticas Sociales de la CEPAL
