Regímenes tributarios especiales ¿Solución o refugio antiimpuestos?

El decreto supremo 4298 del 24 de julio pasado estableció, entre otras medidas para impulsar la reactivación económica, un nuevo régimen especial con un largo nombre: Sistema Integrado Especial de Transición para Emprendedores al Régimen General, y un gracioso acrónimo: SIETE-RG.

Lo que no resulta gracioso es que, a pesar del nombre, que anuncia como propósito del SIETE facilitar que quienes ingresen a este nuevo régimen especial pasen, al cabo de tres años, a la normativa tributaria general, permite también, paradójicamente, el tránsito (retroceso), del Régimen General, al SIETE-RE. 

En efecto, el artículo 12 que se refiere a las condiciones para acogerse a este régimen, dispone en su apartado II que “las empresas unipersonales o profesionales independientes cuyas ventas brutas anuales hayan sido inferiores a los Bs 250.000 en los últimos dos años, podrán migrar voluntariamente al SIETE-RG”.

Sin hablar más del contenido detallado del nuevo impuesto o identificar otros aspectos que pueden resultar técnica o legalmente cuestionables, vale la pena revisar el origen y el devenir de los regímenes especiales preexistentes, para intentar una proyección del posible futuro de este recién llegado. 

De los tres regímenes precedentes, Tributario Simplificado, Tributario Integrado y Agrario Unificado, los dos primeros fueron creados al amparo del artículo 33 de la Ley 843, promulgada hace 33 años, que autoriza al Poder Ejecutivo a establecer montos mínimos de impuesto a pagar para contribuyentes que, por el volumen de sus operaciones y capital, resulten pequeños obligados, cuando por razones de recaudación, sea necesario. Aunque el texto del artículo claramente expresa la finalidad de facilitar la recaudación, dado que los “pequeños obligados” pueden ser, por un lado, muy numerosos y, por otro, tener ingresos muy bajos e imposibilidad de llevar registros contables, el SIETE-RG, también se ampara en el viejo artículo 33.

Tomo la historia del Régimen Tributario Integrado (RTI) para la referida proyección, con apoyo en un trabajo dirigido realizado en la facultad de Ciencias Económicas de la UMSA en el año 2004. 

El RTI que se creó, también con carácter transitorio, el 30 de junio de 1987 mediante decreto 21642, estipula que las personas naturales propietarias de hasta dos vehículos dedicados al servicio de transporte urbano, interprovincial, interdepartamental e internacional de pasajeros o carga, paguen, en sustitución de los impuestos establecidos por la Ley 843, un 10% de sus ingresos. A tal fin se fijó una presunción de ingresos anuales en un rango de Bs 8.000 ($us 3.864) a Bs 32.000 ($us 15.458), que arrojaba impuestos en un rango de 386 a 1.546 dólares.

En junio de 1988, mediante decreto 21963, se sustituyó la imposición sobre ingresos presuntos, por montos anuales de impuesto que iban de Bs 180 ($us 75) a Bs 1.200 ($us 502). En diciembre de 1992, el decreto 23346 retomó el criterio de presunción de ingresos anuales, en rangos que iban de Bs 4.000 ($us 1.066) hasta Bs 16.000 ($us 4.266), manteniendo la alícuota del 10%. 

Cabe mencionar que, hasta el año 2005, los contribuyentes de estos regímenes incluían, desde el taxista que presta servicios dentro de las ciudades, hasta los propietarios de flotas interdepartamentales e internacionales, así como camiones con capacidad de carga superior a 12 toneladas. El resultado final de esta trayectoria es que la recaudación del RTI fue siempre muy pequeña y, según datos oficiales para el periodo 2005 a 2018, el aporte de este sistema, en porcentaje de la recaudación total, es prácticamente nulo.

La evidencia de la evasión que se producía bajo el RTI llevó a que, mediante decreto 28522 de 17 de enero de 2006, las flotas y camiones de transporte interdepartamental e internacional -cuya envergadura económica era inocultable- fueran obligados a inscribirse al Régimen Tributario General. Esta medida fue ejecutada a partir de abril de 2006 con una intensa campaña mediática que presentó la medida como un acto de justicia económica. 

Sin embargo, en diciembre de 2006, otro decreto -el 28988- otorgó a las flotas y camiones un tratamiento especial en el Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE), disponiendo que, en vez del 25% de sus utilidades netas, paguen un monto anual de Bs 2.500 por vehículo, ajustable periódicamente; en octubre de 2008, se introdujo, a través del decreto 29745, tres categorías de contribuyentes, según la capacidad de carga de los vehículos, y pagos anuales de Bs 2.000, 2.200 y 2.600 respectivamente, en concepto de IUE. Para el año 2019, los montos ajustados tienen un mínimo de Bs 3.908 y un máximo de Bs 5.081.

Si bien la larga historia del RTI no puede extrapolarse para decir que el SIETE-RG vaya a seguir la misma pauta, sí permite sacar al menos tres conclusiones, a título de advertencia: 1) la facultad que la ley concede al Poder Ejecutivo para establecer regímenes especiales, interpretada con demasiada elasticidad, puede dar lugar a modificaciones discrecionales de la normativa, en respuesta, no necesariamente a la realidad económica de los contribuyentes, sino a su capacidad de presión, o a la necesidad de respaldo de los distintos gobiernos; 2) Los regímenes especiales, generalmente concebidos como transitorios, pueden prolongarse en forma indefinida e inercial y 3) en ausencia de una capacidad o voluntad de control y fiscalización, los regímenes especiales tienen el potencial de convertirse en refugio de agentes económicos con una alta capacidad contributiva, afectado así el principio de proporcionalidad que debe cumplir un buen sistema tributario.

Finalmente, cabe decir que la respuesta a los problemas estructurales y coyunturales que enfrenta Bolivia en la actualidad, no pasa solamente por introducir modificaciones más o menos imaginativas al sistema tributario y, específicamente, no puede limitarse a la reducción de los impuestos. 

Más importante que ello, en el ámbito tributario, es identificar, por un lado, las reales capacidades contributivas de los distintos sectores, para eliminar franquicias o aligerar cargas, de modo que cada uno aporte lo que le corresponde y, por otro lado, garantizar el uso transparente y eficaz de los recursos que aportamos los contribuyentes. Al cabo, las tecnologías de información hoy en día hacen posibles acciones, tanto del Gobierno, para recaudar, como de los ciudadanos, para fiscalizar el uso que se dé a los recursos fiscales, que hace tres décadas eran impensables.