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La Constitución y los reglamentos de la Asamblea

Iván Montoya 9/11/2020 05:00

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La semana pasada, la Cámara de Senadores y la de Diputados modificaron varios artículos de sus respectivos reglamentos generales, que para su aprobación requerían de dos tercios de voto de sus asambleístas, sustituyéndolos por la mayoría absoluta. Al respecto será interesante establecer el régimen jurídico de los Reglamentos de las Cámaras, las condiciones de regulación y modificación, y el momento idóneo para llevar adelante estas modificaciones.

La principal peculiaridad del Congreso Nacional ahora Asamblea Legislativa en estos 38 años de democracia del país, es la de ser una institución representativa donde reside la soberanía nacional; es decir, la que ostenta la máxima representación en el orden institucional del Estado. Esta representatividad precisamente le confiere una serie de prerrogativas y cualidades propias como institución independiente y poder del Estado y que con la teoría de la división de poderes y su garantía consistente en los checks and balances, reafirma una de sus varias facultades: los acta interna corporis, es decir la atribución de organización interna y un régimen específico de funcionamiento, ello no significa que sus resoluciones no puedan impugnarse ante el Tribunal Constitucional.

Ciertamente la Asamblea y cada una de sus Cámaras tienen la atribución de establecer sus propias normas de organización y funcionamiento, de elegir sus propios órganos y de establecer los medios materiales y personales que necesita para su funcionamiento. Esta autonomía normativa se manifiesta en normas internas, que son los respectivos Reglamentos, cuyo contenido sustancial son las normas reguladoras de los distintos procedimientos parlamentarios, como ser el procedimiento legislativo para la creación de leyes, instrumentos de fiscalización parlamentaria, rechazo o aprobación de designación de embajadores, etc.

Nuestro texto constitucional reconoce y regula ciertos aspectos procedimentales legislativos y su forma de aprobación mediante los dos tercios, es el caso de la elección de los miembros del Tribunal Electoral, la interpelación y censura de ministros, sanciones a senadores y diputados, y el juzgamiento y sentencia a miembros del Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo y Tribunal Agroambiental (CPE arts 158 y 160), mismos que a su vez están contenidas y ampliamente desarrollados en los Reglamentos de las Cámaras, siendo fundamentales en el mantenimiento del equilibrio de fuerzas existentes.

También la Constitución consagra, esta vez sin mencionar el rango de votación necesario para su aprobación, otra serie de normas procedimentales legislativas que son desarrolladas con mayor minuciosidad por las Cámaras en virtud de la Reserva de Reglamento que hace la Constitución en el artículo 158, numeral 1, para que determinados temas procedimentales estén desarrollados y regulados por los Reglamentos de las Cámaras, y se refieren por ejemplo a la creación, modificación, abrogación y derogación de la leyes donde la voluntad de los legisladores estableció la mayoría absoluta para su aprobación, y es, esa misma voluntad colegiada del Legislativo la que desarrolla en sus Reglamentos la necesidad de los dos tercios para los siguientes procedimientos entre muchos: la elaboración y aprobación de los reglamentos de ambas Cámaras, conformación de las comisiones de investigación parlamentaria, ratificación de ascensos en las FFAA y Policía, aprobar o negar el nombramientos de embajadores, etc. (CPE arts 158, 159 y 160).

Esta Reserva de Reglamento que hace la Constitución conlleva la característica que tienen los Reglamentos de las Cámaras de ser normas que desarrollan directamente la Constitución, carácter que en nuestro ordenamiento jurídico se deduce de la misma norma constitucional, específicamente del artículo 158, paragrafo I, inciso 1 y artículos 150, num 1, y 160, num 1.

Consecuentemente las afirmaciones de un legislador del MAS en sentido de que los dos tercios establecidos en los Reglamentos de la Asamblea son contrarios a la Constitución resultan poco sensatos e impropios, como lo es también aseverar que estas modificaciones (reemplazo de los dos tercios por la mayoría absoluta) son de simple carácter administrativo, esto es mucho más importante, porque en esencia se está vulnerando un principio democrático, un derecho político consagrado en el artículo 26 de la Constitución que consiste en la mayor confluencia posible de las posturas políticas y la voluntad ciudadana representadas en las Cámaras que aseguren el trabajo de la Asamblea con las máximas garantías; porque toda norma procedimental debe tener un sentido de garantía. Según Stern, “cuando la capacidad fiscalizadora de las minorías parlamentarias han sido debilitadas, se atenta contra los derechos de la oposición, que es una de las exigencias más importantes que comporta el régimen parlamentario”.

Por ejemplo, en el procedimiento legislativo inherente a la conformación de las Comisiones especiales o Comisiones mixtas de Investigación (arts 53, 54 R.G.C.S) y (arts 48, 49 R.G.C.D) antes de la modificación, requería de dos tercios de votos para su creación y composición, ahora solo se necesita un rango menor de votación que es la mayoría absoluta; esta modificación ilegítima e inoportuna, puede afectar una serie de derechos fundamentales de terceros en su proyección externa (investigación de opositores al régimen de gobierno o al contrario favorecer a autoridades y funcionarios afines) al estar en seria duda la imparcialidad de sus actos.

Es evidente que esos dos tercios residieron en una sola fuerza política durante un ciclo aproximado de diez años que corresponden a los dos últimos periodos de gobierno del MAS y jamás hubo el menor intento de modificar esta forma de aprobación, pero en la actual conformación de la Asamblea en la que el MAS carece de los dos tercios, el Parlamento saliente cambió la reglas del juego de una forma incorrecta, poco ética, cuando en realidad un nuevo reglamento debiera estar vinculado con el nuevo carácter representativo de la Asamblea Legislativa elegida tras los comicios del 18 de octubre, que le permite, por coherencia, cambiar su forma de trabajo interno en virtud del nuevo equilibrio de fuerzas representadas. En otras palabras los reglamentos de las Cámaras son normas producidas por los mismos sujetos que van a ser sus destinatarios principales, por tanto toda modificación debiera ser acordada por los nuevos legisladores.

Para García Martínez (1987), “el principio de decaimiento procedimental, reconocido como norma general en el Derecho parlamentario y de aplicación normativa en varios países, responde a la exigencia de no vincular la nueva composición de fuerzas políticas que integran las Cámaras recién elegidas a los trabajos realizados y trabajos dejados a medias por los partidos anteriormente integrados en las Cámaras, sobre la base de que aquellos no se vean obligados por unas decisiones que pueden no responder al esquema de fuerzas actual y, por supuesto, no incorporar a las mismas a las minorías presentes en las nuevas Cámaras”.

En conclusión, es muy cuestionable la legitimidad de las modificaciones a los Reglamentos propiciados por una fuerza política en el Parlamento que legalmente ha sido desplazada por una nueva Asamblea elegida democráticamente y que configura una nueva correlación de fuerzas producto del voto ciudadano, pero también es cuestionable la coherencia política del MAS al no medir las consecuencias políticas y sociales que puede acarrear este desacierto legislativo.