Nueva Ley de Hidrocarburos no avanza tras 10 años de caída en la producción de gas y petróleo

En todas sus gestiones, los gobiernos del Movimiento al Socialismo (MAS) han anunciado que tienen la intención de cambiar la Ley 3058 de Hidrocarburos y han presentado diferentes razones para ello. No obstante, tras casi una década de haberse iniciado la declinación de los campos petroleros, ese trabajo no se ha realizado debido a cuestiones políticas, técnicas y económicas, según actores del sector.

La última vez que una autoridad del Ejecutivo se refirió al tema fue el 16 de abril pasado. “La Ley 3058 ya ha cumplido un ciclo y nosotros estamos trabajando en la modificación de estos esquemas normativos”. En ese marco, “tenemos un anteproyecto de ley de asociaciones y otras medidas paralelas”, informó el ministro de Hidrocarburos y Energías, Franklin Molina.

Pero estos anuncios ya se hacen desde la primera gestión del MAS. El 30 de enero de 2007, el entonces ministro de Hidrocarburos Carlos Villegas (+) propuso cambiar la Ley 3058 con el argumento de que se debía apuntalar la refundación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). 

Después, otras autoridades del sector hidrocarburífero e incluso los jefes de Estado realizaron estos avisos. El 27 de diciembre de 2012, por ejemplo, el entonces vicepresidente Álvaro García dijo que en eso días se trataría en gabinete el borrador de una nueva ley sectorial, y que esa propuesta pronto se debatirá en el país. En 2014, la misma autoridad aseguró que la nueva ley se promulgaría en 2015. 

“La razón por la cual el Gobierno no ha querido trabajar una nueva ley es porque eso desnuda el fracaso de la nacionalización (...). De ser un país exportador, ahora somos un país importador”, observó Freddy Castrillo, director de Hidrocarburos de la Gobernación de Tarija.

“Han hecho creer a muchos bolivianos una farsa, un show que no ha tenido éxito. Por un tiempo, hemos recibido una cantidad importante de recursos debido a una situación circunstancial en el precio internacional del petróleo, pero se fracasó en materia de exploración”. Además de Argentina y Brasil, “no hemos conquistado ni un solo mercado más para vender el gas. Ahora, importamos muchísimo más combustible de lo que exportamos gas”, aseveró.

“Los anuncios de una nueva ley se quedaron solo en eso. (...). Varios ministros mencionaron en diferentes oportunidades que se tenía un borrador de propuesta de ley; sin embargo, ese documento nunca se hizo público ni fue debatido con las regiones productoras y otros actores. Eso deja dudas de si existía o no esa propuesta legal”, afirmó Raúl Velásquez, analista en energía e hidrocarburos de la Fundación Jubileo.

Desde 2014, la producción de petróleo condensado (asociado al gas) cayó drásticamente, lo que disparó las importaciones de gasolina y principalmente diésel.

El mismo 16 de abril pasado, Molina reconoció que la producción de hidrocarburos líquidos de Bolivia ingresó a un proceso de declinación “aguda” desde 2014. “La declinación de los campos descubiertos hace 25 años se da a partir de 2013. Entonces, el momento ideal para hacer una reforma era ese, para un nuevo ciclo de inversiones en exploración y para reponer las reservas que se estaban usando; pero eso no se hizo”, apuntó Álvaro Ríos, ex ministro de Hidrocarburos entre 2003 y 2004.

“Hemos esperado bastante tiempo. El 2022 nos ha pescado con nuestro primer déficit energético, bastante grande, y se está reaccionando a esa marcada tendencia de que nos estamos convirtiendo en un país importador neto de hidrocarburos”, dijo.

“Bolivia va a seguir necesitando hidrocarburos por los próximos 30 años. La pregunta que nos tenemos que hacer es ¿tenemos la capacidad de importar petróleo, gasolina, diésel, GLP y gas por ese tiempo? ¿con qué recursos? ¿de dónde vamos a sacar los fondos para hacer esas dantescas importaciones”, cuestionó Ríos.

Según la Fundación Solón, el gas natural y el petróleo representan más del 92% de las fuentes de energía primaria de la matriz energética de Bolivia.
Con esa dependencia asegurada, sea hace imprescindible contar con una ley de hidrocarburos adecuada a las nuevas necesidades de un sector estratégico en la generación de ingresos para el Estado y las regiones, y en la seguridad energética del país.

“Ojalá sea cierto, que lo que dice el ministro (Molina) sea para trabajar una nueva ley y no para trabajar una normativa parche, para solucionar algún tema en concreto en favor de una política que el gobierno pretenda implementar y no en favor del sector hidrocarburífero”, dijo Castrillo.

El debate de una nueva ley y un posterior consenso son esenciales ya que eventuales cambios en la 3058 tendrá implicancias para las gobernaciones, municipios, universidades, pueblos indígenas, Renta Dignidad y todos los beneficiarios del IDH y de la renta petrolera, indicó Velásquez.

Procesos

La actual ley sectorial nació con el referéndum sobre los hidrocarburos (julio de 2004) que fue resultado de la “Guerra del gas” (octubre de 2003). El documento se debatió por más de 10 meses y fue promulgado por el Congreso el 17 de mayo de 2005, durante el Gobierno de Carlos Mesa.

Velásquez recordó que entre 2006 y 2009, los anuncios de una nueva ley sectorial estuvieron orientados a plasmar en esa ley los preceptos del Decreto 28701 de nacionalización de los hidrocarburos (de mayo de 2006). 

Sin embargo, la Ley 3058 siguió vigente, porque YPFB se dedicó a asumir el liderazgo del sector y a impulsar junto con el Ministerio de Hidrocarburos una gestión enfocada en poner en marcha los contratos de operación firmados con las empresas privadas. 

“Esos contratos se suscriben en octubre de 2006”, dentro de los plazos establecidos, “pero no los documentos anexos: los acuerdos de entrega y los procedimientos de pago”, precisó el investigador, a tiempo de indicar que las autoridades se dedicaron a eso.

Los anuncios hechos después de 2009 se hicieron luego de la promulgación de la nueva Constitución, que limitó disposiciones de la Ley de Hidrocarburos y asumió lineamientos del Decreto Supremo 28701 que no están considerados en la 3058. 

Desde entonces, la agenda estuvo enfocada en la exploración y explotación, aunque desde 2010 en adelante hubo “una altísima rotación” de ministros de hidrocarburos, presidentes de YPFB (15) y directores de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). “Ya van casi 20 años y seguimos con presidentes interinos de YPFB” observó Castrillo.

“Desde 2010 en adelante las autoridades del sector han buscado –sin éxito– reactivar la actividad exploratoria, pero sin animarse a tocar la Ley 3058”, a debatir temas como el régimen fiscal, medio ambiente y transparencia. “Ese elemento y ciertas disputas entre YPFB y el Ministerio han dificultado que el sector público cuente con una propuesta de ley consensuada que sea llevada a debate con los niveles subnacionales”, consideró Velásquez.

Ríos sostuvo que “el régimen fiscal, los elevados impuestos al sector, es lo que ha frenado la exploración y matado al sector. Además de eso, se le hace vender a los que producen gas, GLP y petróleo a precio subsidiado en el mercado interno. Hay que trabajar en esos dos frentes y necesitamos una YPFB mucho más ágil que la que tenemos actualmente”, indicó Ríos.

Vender a un precio menor en el mercado nacional es “poco atractivo” para los productores, coincidió Velásquez, antes de ratificar que los contratos de servicios petroleros, el régimen fiscal y la política de precios “no han dado resultados” y “no incentivan la inversión en exploración”, que es riesgosa y elevada. “Las empresas que producen gas natural u otros hidrocarburos tienen mayor interés en que ese gas sea destinado al mercado externo, porque paga un precio mayor”, subrayó.

Molina, que fue viceministro de Desarrollo Energético entre 2010 y 2015, sostuvo que, “desde hace 16 años, Bolivia viene desarrollando una hoja de ruta propia”, que en esta etapa incluye la industrialización con sustitución de importaciones, un plan exploratorio de $us 1.500 millones y “otras medidas adicionales” que al momento se están trabajando.

Sin embargo, si bien la caída de la producción nacional de hidrocarburos es resultado de la falta de exploración, no es todo el problema. Hay varias trabas que parten de la institucionalidad del sector, la que tendría que estar presente en una nueva ley de hidrocarburos que establezca roles claros del Ministerio, de YPFB, de la ANH, de la Empresa Boliviana de Industrialización de los Hidrocarburos (EBIH) y de las petroleras privadas. “Hay varios desordenes institucionales que hay que corregir”, subrayó Velásquez. 

YPFB, por ejemplo, tiene una Vicepresidencia de Administración, Contratos y Fiscalización que hace que se fiscalice a sí misma, cuando la Constitución define que ese rol le corresponde a la ANH. La petrolera estatal, igualmente, administra la Planta de Amoniaco y Urea, cuando esa tarea, según también la Constitución, debe ser de la EBIH. 

“Lo que más necesitamos es una reforma profunda y efectiva al sector del upstream, a la exploración de hidrocarburos. Necesitamos perforar 20 pozos al año para que algunos salgan secos y otros positivos. Y debemos aprovechar que Brasil aún necesita el gas boliviano y que hay un gasoducto construido hacia ese país. Entonces, hay que apurarse, esa demanda es la que va a impulsar que se tenga un poco de nueva exploración”, sostuvo Ríos.

“Si no hacemos eso oportunamente, Brasil cubrirá esa demanda con gas natural licuado o con gas argentino (de Vaca Muerta) y nos quedaremos importando por los próximos 30 años”, finalizó.