Al parecer, la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) cree que, al abrogar la Ley 1341 de Estados de Excepción, le estaría concediendo mayor libertad de acción al presidente Rodrigo Paz para que éste declare un estado de excepción que anime a la Policía Boliviana y a las Fuerzas Armadas (FFAA) a obrar sin miedo, en caso de ser responsabilizados penalmente por las potenciales muertes y vulneraciones a derechos que podrían ocurrir al intervenir en los bloqueos que paralizan el país desde hace casi treinta días.
Pero, eso no es así. Al contrario, tal abrogación le impide al presidente poder declarar un estado de excepción. Si aun así lo hace, de ninguna manera un decreto puede dar rienda suelta a las FFAA y a la Policía Boliviana para vulnerar derechos fundamentales con la supuesta protección de un decreto contra la responsabilidad penal.
Según el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), la Constitución Política del Estado (CPE) tiene dos partes: 1) La parte dogmática; y, 2) La parte orgánica. La primera plasma los valores, principios, derechos y garantías, mientras que la segunda parte estructura la ingeniería institucional. Esto resulta importante, debido a que existe una diferencia en cuanto a su aplicación, siendo la primera de aplicación directa, mientras que la segunda no, ya que requiere necesariamente de una ley previa del tema específico para recién ser aplicada.
Así lo establece el propio TCP: “la parte dogmática de la Constitución se caracteriza por su directa aplicación, es decir, que su materialización y por ende el fenómeno de constitucionalización en el ordenamiento jurídico, no necesita ley de desarrollo previa; por el contrario, a la luz del principio de legalidad, que constituye uno de los pilares para el ejercicio de la función pública y merced al principio de seguridad y certeza jurídica, como ejes esenciales del Estado Constitucional de Derecho, la parte orgánica de la Constitución, para su aplicación necesita leyes orgánicas de desarrollo, las cuales, para asegurar la garantía de ‘reserva de ley’, deben ser emanadas de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por cuanto, la parte orgánica -a diferencia de la dogmática-, una vez en vigencia de la normativa orgánica de desarrollo, podrá ser aplicada” (SCP 1227/2012, FJ II.1).
La norma específica que la Constitución establece sobre el Estado de excepción (arts. 137, 138 y 140) es una garantía de los derechos para el caso, por lo que es de aplicación directa. Sin embargo, no todas las garantías integran la parte dogmática, ya que buena parte de ellas son más bien norma orgánica: las garantías institucionales, parte de las cuales son las funciones gubernamentales, como la declaratoria del Estado de excepción. Por tanto, esto, para su aplicación, requiere de un desarrollo legislativo que establezca los parámetros para adoptar tal medida gubernamental, necesariamente. Es por eso que la Constitución misma manda a regular el Estado de excepción mediante una ley (CPE, art. 139.III).
Sin embargo, pareciera que la presidencia del Estado y los legisladores creen que el principio de libertad, ese que dice que “lo que no está prohibido está permitido”, aplica también para los gobernantes. El discurso que se maneja es que, al haberse abrogado la Ley 1341 de Estados de Excepción, el presidente tendría mayor libertad de actuación con las FFAA y la Policía Boliviana al declarar un Estado de excepción frente a las movilizaciones y bloqueos persistentes. No es así. Ese principio únicamente aplica para la sociedad civil. Para los gobernantes aplica una regla contraria, que es el principio de legalidad. Esta implica que los gobernantes únicamente pueden hacer lo que la ley les habilita hacer. Lo que no lo establezca, está prácticamente prohibido. Esa es la manera en que el Estado de derecho limita el ejercicio del poder de los gobernantes, para evitar que cometan abusos contra sus ciudadanos/as.
Por esa razón es que la Constitución prevé una reserva de ley sobre las prohibiciones, obligaciones y sanciones (arts. 14.IV, 109.II y 116.II), así como específicamente sobre el Estado de excepción (art. 139.III), por lo que esas medidas deben necesariamente establecerse mediante ley y nunca mediante un decreto o cualquier otro instrumento de menor jerarquía.
El órgano ejecutivo se llama así porque éste, en un Estado de derecho, únicamente ejecuta. La potestad de normar es del órgano legislativo y la Constitución prohíbe la delegación de las funciones de un órgano a otro (art. 12.III). El Legislativo, mediante la ley, debe habilitar lo que puede hacer el Ejecutivo. Y, por su lado, las acciones del presidente y de todo servidor público deben cumplir ineludiblemente con el principio de legalidad, que es hacer lo que la ley le permite. Por eso, cada entidad tiene una unidad jurídica para verificar internamente que se esté cumpliendo con ese principio y, por eso, el Legislativo tiene, además, la atribución de fiscalizarlos. Es justamente para controlar que el Ejecutivo esté cumpliendo con las leyes que el Legislativo emite.
La palabra legal o ilegal hace referencia a la ley, no así a un reglamento, decreto o resolución. Una declaratoria de un Estado de excepción, por tanto, para que sea legal, debe basarse necesariamente en los parámetros regulados por una ley, dado que, en función del precedente constitucional citado, no basta con la aplicación directa de la norma constitucional sobre el tema, sino que se requiere necesariamente de una regulación legislativa.
Por todo ello, fue un error simplemente abrogar la Ley 1341 de Estados de Excepción. Lo que debió hacer la ALP es derogar y modificar todas las partes de esa ley que le parecían inconstitucionales o demasiado limitantes para contar con una ley que consideren adecuada. Si toda la ley les parecía un problema, entonces debieron trabajar en otra ley previamente para con eso sustituir (subrogar) la Ley 1341 y, con eso, generar la habilitación legal que se requiere.
Una ley de Estados de Excepción debe, al menos, establecer: 1) las garantías específicas para evitar que con la intervención policial y militar se cometan excesos que vulneren derechos humanos; 2) el instrumento y procedimiento para la declaratoria del estado de excepción por el presidente del Estado; 3) el procedimiento de aprobación y control por parte de la ALP; y 4) los mecanismos de transparencia de la información y del uso de los recursos en tal medida extraordinaria.
(*) Carlos Bellott es abogado