Ocho meses transcurrieron desde la asunción del presidente Rodrigo Paz y recién esta semana la Cancillería presentó los “Lineamientos de Política Exterior”. Lo expuesto merece un análisis. En esta columna me ocuparé de algunos aspectos de forma, posteriormente abordaré su contenido.
Un aspecto que llama la atención es la naturaleza y origen del documento. Lo que se ha presentado constituye los lineamientos que, a juicio del actual gobierno, deben orientar la gestión de la política exterior.
Precisamente por ello, al ser una política de gobierno y no de Estado, su vigencia dependerá de la permanencia de las actuales autoridades. Consecuentemente, como ya es costumbre en Bolivia, concluirá con el cambio de administración, o incluso antes, si cambia la conducción del Ministerio de Relaciones Exteriores. Algunos cancilleres suelen asumir el cargo con la convicción de que son ellos los que tienen la fórmula mágica de política exterior en el portafolio.
En los Estados con sólida institucionalidad, eso no ocurre. La política exterior es una función tan estratégica que su concepción no nace exclusivamente de la voluntad del gobierno de turno. Se construye mediante un proceso de deliberación amplia de expertos, orientado a identificar intereses permanentes del Estado que sobrevivan a las alternancias políticas.
En ese proceso participan representantes de gobiernos subnacionales, la academia, el sector empresarial, las organizaciones de la sociedad civil y las distintas fuerzas políticas. Solo así se definen objetivos estratégicos consensuados, que trascienden un período constitucional y otorgan continuidad de largo plazo a las acciones internacionales.
Más aún, en numerosas cancillerías existen consejos consultivos integrados por excancilleres. No es un gesto de cortesía, sino de una decisión estratégica. Muchos de los episodios más delicados de la política internacional jamás quedan en los expedientes administrativos, pues se desarrollan en reuniones reservadas entre altas autoridades. La experiencia, la memoria institucional y el conocimiento acumulado constituyen también un activo estratégico de un Estado, que debe tomarse en cuenta.
En el caso boliviano, previsoramente, la anterior Ley del Servicio Exterior N.º 1444 contemplaba un Consejo Consultivo de expertos. Posteriormente, la Ley N.º 465 eliminó esa instancia colegiada. Sin embargo, bajo el principio jurídico de que lo que no está prohibido está permitido, nada impediría restablecer un órgano consultivo. Claro está, siempre que se crea que dos cabezas piensan mejor que una.
Aunque constitucionalmente corresponde al Presidente dirigir la política exterior, los verdaderos estadistas comprenden que su formulación, actualización o adecuación a los cambios del contexto internacional deben surgir de un amplio proceso de deliberación de expertos.
Después de doscientos años de vida republicana y de dos décadas de extravío diplomático masista, Bolivia merecía una verdadera política exterior de Estado y no únicamente una política exterior de gobierno. Esa era, al menos, mi expectativa. Lamentablemente, ello no ocurrió. Empero, el presidente Paz aún está a tiempo de impulsar ese proceso.
Existe, además, otro aspecto que merece atención. Durante la presentación se proyectó la idea de que la actual administración representa una especie de Big Bang de la política exterior boliviana. Esa visión desconoce la riqueza de nuestra historia diplomática. La diplomacia boliviana no comenzó hace veinte años, ni se agotó en el ciclo de la denominada "diplomacia de los pueblos".
Existieron negociaciones complejas, momentos de notable creatividad diplomática y profesionales que, pese a las limitaciones propias de un Estado pequeño y con recursos escasos, defendieron con inteligencia los intereses nacionales y obtuvieron resultados relevantes para Bolivia.
Hay que tener presente, que en las relaciones internacionales, los gobiernos no son más que un eslabón de una cadena llamada Estado. Por ello, ninguna política exterior puede construirse sobre la negación del pasado. Hay que asumir con sindéresis y con sentido de continuidad histórica, tanto los aciertos como los errores heredados de las administraciones precedentes.
Así por ejemplo, todos los acuerdos comerciales negociados durante la década de los noventa, como el de la Comunidad Andina, continúan regulando el comercio exterior boliviano. Del mismo modo, el compromiso de Adhesión Plena de Bolivia al MERCOSUR condicionará el relacionamiento económico que el país podrá desarrollar en los próximos años.
Como hasta ahora solo hubo una presentación y no un proceso deliberativo, sería deseable que, la Comisión de política internacional de senadores o diputados convoquen a una sesión para discutir los lineamientos. Después de todo, la Asamblea Legislativa tiene la atribución de ratificar los tratados, lo que le otorga la capacidad de influir y validar la política exterior (art. 158 CPE) y en lo esencial de fiscalización. Así por lo menos lo hace Chile.
Finalmente, conviene recordar una cualidad esencial del buen diplomático. Es la capacidad de construir consensos, virtud que también debió aplicarse en el diseño de la política exterior.
La diplomacia no consiste en imponer, sino en persuadir; no en descalificar, sino en incorporar; no en cerrar espacios, sino en ampliarlos. Un diplomático eficaz comprende que incluso las voces críticas pueden convertirse en aliados si se las escucha con respeto. La verdadera fortaleza de una Cancillería no reside en la creencia de la certeza absoluta de sus propias ideas, sino en su capacidad para integrar distintas perspectivas en torno a un objetivo común: la defensa del interés nacional.
Ojalá los lineamientos no representen el punto final de una discusión, porque además son preliminares, sino el inicio de una conversación sobre el lugar que Bolivia quiere ocupar en el mundo.
Una política exterior de Estado no se impone, se construye; y cuanto más participativa y plural sea esa construcción, mayor será su legitimidad, su estabilidad y su utilidad para las generaciones futuras.
(*) Windsor Hernani Limarino es economista, docente y diplomático de carrera.